“婴儿潮”之后的PPP能否健康成长？

“婴儿潮”之后的PPP能否健康成长？
——访国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎
 

       国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员、学术委员会秘书长冯奎接受《经济参考报》记者采访时表示，PPP正在经历“婴儿潮”阶段，每天都有大量的PPP项目被设计出来，一些成熟的项目呱呱坠地。婴儿潮之后，PPP能否健康地活下来，这很快就会成为一个问题。

　　PPP正经历“婴儿潮”般的快速成长期

　　《经济参考报》：随着中国经济进入新常态，政府高度重视在公共服务领域推广政府和社会资本模式（PPP），加大公共基础设施建设，增加公共产品，现在PPP发展的情况如何？

　　冯奎：2013年的时候，PPP还比较冷。经过2014年到2015年底，中国各地已经推出了将近7000个PPP项目，计划总投资额超过8万亿元。从签约的情况来看，也有显著增长，2015年4月底，全国各地PPP项目签约率大概在10%-20%。截至2015年11月，国家发改委推出的第一批PPP项目，已签约项目329个，占推介项目数量的比例为31.5%。现在每天在全国各地都有大量的PPP的推介会、签约活动，从PPP推进的国际经验来看，中国这几年的时间不是慢，而是很快。现在可以说PPP进入了“婴儿潮”时期。

　　《经济参考报》：PPP短时间内升温、变热，有哪些方面原因？

　　冯奎：改革开放初期，PPP就开始在中国有了零星的实践。时至今日，若干个积极性聚到一起，推动了PPP短时间内升温、变热，推动形成这一波“婴儿潮”。地方政府融资公司被剥离政府融资职能，以前的投融资模式“此路不通”，于是积极地“变道”。民间投资有了雄厚积累，2011年起，民间投资占全社会固定资产投资的比重超过60%，连年高于全国固定资产投资增长的幅度，对基础设施、公共服务等以往不对他们开放的领域，抱有极大的热情。从中央层面来看，推广PPP承担着推动政府职能转变，调整经济结构、提升基础设施与公共服务水平的重大职责。只有通过扩大社会资本的参与，才可能解决中国城镇化进程中基础设施、公共服务的庞大需求。因此国家发改委、财政部等多个部委力推PPP，各类指导意见与政策不断出台。

　　《经济参考报》：您认为，PPP在近中期如何发展？

　　冯奎：可以乐观估计，PPP在近三年还会维持这种“井喷”局面，原因是，2016年是“十三五”规划的第一年，各地的项目纷纷上马，也都把PPP作为投融资模式转型的重要内容。我在城镇化调研中发现，国家与省级层面的城镇化试点正在展开，其中一项内容就是推进PPP创新。2014、2015年入库的示范、试点项目，相当一些也有待瓜熟蒂落。近期一件大事是，国家发改委与联合国欧洲经济委员会正式签署合作谅解备忘录，要合作推广PPP模式，这对PPP又是一个巨大的推动。

　　从未来几十年来看，中国最大的发展在于城镇化，数十万亿城镇化投资，涉及大量的基础设施与公共服务，需要PPP模式加以解决。


　　对于PPP，我不担心它的冷，而觉得要警惕它的热，PPP在“婴儿潮”之后的存续问题一定会成为焦点。


　　应警惕“婴儿潮”之后PPP的健康成长

　　《经济参考报》：哪些原因会影响PPP健康成长？

　　冯奎：我认为，影响PPP健康成长的因素有七个方面：

　　第一、条件不成熟而又早产的PPP，项目失败的可能性大。PPP谈判时间长、签约时间长、实际合作时间长。如果一味追求短时间内立竿见影的效果，就可能在谈判　、签约、执行过程中，留下种种隐患。现在一些地方为了赶在特定时间内签约成功，政府与社会资本的许多条件都没有谈妥，定价机制、约束性条款，都是马马虎虎，凑合着先过去，这样的合同过于简单，未来必定要走回头路，翻烧饼，最后事倍而功半。

　　第二、政府人员变动导致PPP项目出现“夭折”。一个PPP项目，可能要经历多个书记与市长的就任、离任。一任市长一任搞法，后任不理前任的茬，甚至不愿意看到前任栽的树在本届内结果，也会导致PPP生长环境艰难。所以，仅靠一两个市领导对PPP感兴趣，而不是从政府职能转变这点去培育PPP，这是有很大危险的。

　　第三、法律法规之间的冲突会殃及PPP。为了支持PPP，部委和地方政府出台的“指导意见”、“办法”、“鼓励措施”，这些更多具有临时的性质，具有行业与区域色彩，主要用于自身管理。PPP在发展过程中，涉及许多法律法规问题。法律法规不健全，或者不同的法律打架，就会导致PPP运行出现问题之后，救助机制发生不了作用。法律法规是水，PPP是鱼。让鱼离开水，必死。

　　第四、“辅养”能力跟不上导致PPP长不好。政府与社会资本是PPP的双亲，要把孩子生下来，
也要有能力抚养孩子。政府这方面的人才、技能储备显然不足。社会资本跟政府打交通，而且是长期合作的性质，这也需要社会资本对宏观政策、区域发展、法律法规有深入的了解。在长期合作中发展，这不是一件容易事，就像有的运动员有五十米短跑的本领，但中长跑就不行了，更不要说马拉松。政府行为学、社会资本行为学要有彻底的转变与根本的提升。

　　第五、PPP也可能异化为地方融资平台最后遭到整治。现在很多地方把　PPP模式简单地当作一种融资工具或手段，把它的融资功能放到压倒一切的地步，认为签约之日就是政府大卸包袱之时，就是大功告成之时。这样下去，PPP势必异化成为另外一种融资平台公司，成为“新瓶”装“旧酒”。

　　第六、风险频发，将会有部分PPP在未来导致公众抵制。PPP在运营过程中，可能出现操作不透明，出现灰色交易，或者投资者其他方面的诚信出了问题，导致PPP在一个地方运行的公众舆论环境、供给需求环境恶化。

　　第七、滥竽充数出笼的PPP最后要被打回原形。这些项目，无论其后天的培育条件多好、法律环境多么完善，但其实质上不能采用PPP的形式，因为PPP有其必须的一些先天约定条件。发达国家对PPP项目投资占公共产品与基础设施的支出的比例一般有个界限，大体上在10%～20%。政府为了政绩好看，一些企业是在拿PPP说事，大家在包装PPP项目，在比拼PPP项目出笼数量、出笼速度，似乎PPP包治百病，最能体现改革思想，这将为以后留下病根。